Suomen talouspolitiikkaa on vuoden 2013 alusta lähtien määrittänyt tuolloin voimaan astunut finanssipoliittinen sopimus. Sopimuksessa Suomi on 25 muun EU-maan rinnalla sitoutunut siihen, että se pitää keskipitkällä aikavälillä niin kutsutun rakenteellisen julkisen talouden alijäämänsä BKT-suhteen alle 0,5 prosentissa. Niin kauan kuin julkisen velan BKT-suhde pysyy alle 60 prosentissa, sopimus sallii 1 prosentin rakenteellisen alijäämän.
Rakenteellinen alijäämä, jolle sopimus asettaa alarajan, tarkoittaa lukua, jossa toteutunutta julkisen talouden alijäämää korjataan talousteoreettisilla laskelmilla. Käytännössä korjaus tapahtuu sen suorittavan Euroopan komission laskelmissa niin kutsutun tuotantokuilun avulla. Tuotantokuilulla tarkoitetaan eroa toteutuneen bruttokansantuotteen ja tilastollisilla menetelmillä arvioidun potentiaalisen bruttokansantuotteen välillä.
Kuviossa 1 on esitetty Suomen talouden toteutunut ja ennustettu julkinen alijäämä, rakenteellinen alijäämä sekä tuotantokuilu vuosina 2012-2018. Kuviosta nähdään, että mitä suurempi arvioitu tuotantokuilu on, sitä suurempi ero toteutuneen tai ennustetun julkisen talouden alijäämän ja rakenteellisen alijäämän välille muodostuu. Luvut perustuvat valtiovarainministeriön taloudellisen katsauksen ennusteeseen, jossa tuotantokuilun nähdään sulkeutuvan vuoteen 2018 mennessä. Kun tuotantokuilua ei ole, julkisen talouden alijäämä ja rakenteellinen alijäämä ovat yhtä suuret.
Kuvio 1. Suomen julkisen talouden alijäämä, rakenteellinen alijäämä sekä tuotantokuilu vuosina 2012-2018 (Lähde: VM).
Koska Euroopan komissio vahtii finanssipoliittisen sopimuksen toteuttamista ja voi niin sanottujen sixpack sekä twopack -sopimusten nojalla rangaista valtioita rakenteellisen alijäämän tavoitteesta lipsumisesta, rakenteellinen alijäämä vaikuttaa oleellisesti finanssipolitiikan rajoihin EU-maissa ja euroalueella. On kiinnostavaa, että näin keskeisen politiikkasuureen määrittelyssä erittäin suuri merkitys on sillä, kuinka suureksi tuotantokuilu kulloinkin arvioidaan. Käytännössähän tämä arvio vaikuttaa siihen, kuinka ekspansiivista finanssipolitiikkaa valtiot voivat harjoittaa.
Viime kädessä tuotantokuilun määrittely kuuluu Euroopan unionissa Euroopan komissiolle. Tuotantokuilun määrittely tapahtuu luonnollisesti uusklassisen kasvumallin kehikossa, jossa työvoiman määrän, pääoman määrän ja tuottavuuden eksogeeninen kehitys määrittää talouden kasvuasteen. Kysyntätekijöillä ei ole tässä kehikossa minkäänlaista roolia. Koska uusklassisten oletusten mukaan kokonaiskysyntä aina konvergoituu potentiaalisen tuotannon tasolle, talouden kehitys seuraa aina viimekädessä perusfundamenteissa eli tuotannontekijöissä, ei kokonaiskysynnässä, tapahtuneita muutoksia (ks. esim. kuvio 1).
Lopulta Euroopan komission arvio ja ennuste potentiaalisesta BKT:n koosta perustuu havaittuun sekä ennustettuun kokonaistuottavuuden kasvuun, arvioon tasapainotyöttömyysasteesta (NAWRU) ja sen kehityksestä sekä arvioihin työikäisen väestön kasvusta, työmarkkinoille osallistumisasteesta ja keskimääräisistä työtunneista sekä niiden kehityksestä. Investointien oletetaan kasvavan potentiaalisen BKT:n vauhtia, joten investointiasteen vaihtelut eivät vaikuta potentiaalisen BKT:n ennusteisiin.
Koska potentiaaliseen BKT:hen vaikuttavien muuttujien arvot estimoidaan toteutuneesta datasta, esimerkiksi tasapainotyöttömyysarvio seuraa melko tarkasti toteutunutta työttömyyskehitystä. Sama pätee myös kokonaistuottavuuden estimaatteihin. Näin ollen voidaan loogisesti olettaa, että myös potentiaalisen BKT:n kehitys riippuu oleellisesti toteutuneesta taloudellisesta kehityksestä. Tämä odotus saa vahvistuksen kuviossa 2, jossa on kuvattu Euroopan komission arvio Suomen talouden potentiaalisesta BKT:sta toteutuneen BKT:n rinnalla
Kuvio 2. Suomen BKT (vuoden 2010 hinnat) ja Euroopan komission arvio potentiaalisesta BKT:sta vuosina 2000-2013 (Lähde: Euroopan komissio)
Kun arvio potentiaalisesta BKT:sta seuraa toteutunutta BKT:ta, tarkoittaa se käytännössä sitä, ettei tuotantokuilu voi koskaan kasvaa kovin suureksi. Ainoastaan erittäin nopea ja syvä pudotus BKT:ssa voi repiä tuotantokuilua auki, mutta ajan kuluessa kuilu metodologisista valinnoista ja teoreettisista oletuksista johtuen välttämättä kuroutuu umpeen. Tämä tarkoittaa tietysti myös sitä, että havaittu julkisen talouden alijäämä konvergoituu rakenteelliseen alijäämään, jolloin talouden elvytysvara aina vähitellen supistuu pois. Lopulta siis ainoastaan 0,5 prosentin alijäämät suhteessa BKT:hen ovat hyväksyttäviä, vaikka esimerkiksi Maastrichin sopimuksessa alun perin rajaksi valtioiden alijäämien ylärajaksi asetettiin 3 prosenttia.
Finanssipoliittisen sopimuksen maailmassa arvio potentiaalisesta BKT:sta on siis vähintään yhtä tärkeä politiikkamuuttuja kuin toteutunut julkisen talouden alijäämä. Siksi on todella kummallista, että julkista keskustelua potentiaalisen BKT:n arvioinnista ja arvioinnin menetelmistä ei käydä eikä ole käyty käytännössä katsoen lainkaan.
Suurin ongelma nykyisessä laskentamallissa on se, että rahataloudellisessa todellisuudessa, jossa kulutus- ja investointipäätökset sekä eläimelliset vaistot määrittelevät talouden kokonaistulotason ja sitä myöten tuotannon tason, havaittu BKT voi tiettynä ajanhetkenä olla erittäin kaukana talouden todellisesta potentiaalista. Nykyisellä tavalla tehtävät arviot tulkitsevat kulloisenkin BKT:n pohjalta estimoidun potentiaalisen BKT:n kuitenkin välttämättömäksi ja ainoaksi mahdolliseksi tasapainotasoksi. Koska teoreettisena oletuksena on se, että kysyntä aina tasapainottuu potentiaaliselle tasolle, uskotaan havaitun BKT:n tason määrittävän talouden uuden normaalin. Tämä ei ole rahataloudessa millään tavalla perusteltu oletus.
Jos esimerkiksi ajatellaan, että paremmissa kysyntäolosuhteissa Suomen talous voisi edelleen järjestyä siten, että saavutamme vuoden 2008 BKT:n tason (kuvio 3), olisi tuotantokuilu tällä hetkellä selvästi Euroopan komission arviota suurempi. Näin ollen myös Suomen rakenteellinen alijäämä olisi pienempi ja talouden elvytysvara olisi suurempi.
Kuvio 3. Suomen talouden BKT ja vuoden 2008 BKT-taso.
Jos taas oletetaan, että viime vuosikymmenen kysyntäolosuhteet ja kysynnän kasvutrendi määrittäisivät potentiaalisen BKT:n tason, kasvaisi potentiaalisen ja havaitun BKT:n ero vieläkin suuremmaksi. Kuviossa 4 on esitetty vuosien 2000-2010 sekä 2000-2013 BKT:n trendikasvu Suomen taloudessa. Kuviosta nähdään, että erityisesti vuoden 2011 jälkeen BKT on jäänyt selvästi jälkeen vuosikymmenen lineaarisesta kasvusta.
Kuvio 4. Suomen talouden BKT ja BKT:n trendikehitys vuosina 2000-2013 sekä 2000-2010.
Kuviossa 5 on verrattu tuotantokuilun kokoa eri tavalla arvioituun potentiaaliseen BKT:hen. Kuviosta nähdään, että erilaisilla oletuksilla kasvun mahdollisuuksista erot tuotantokuilun koossa muodostuvat merkittäviksi. Jos vuosien 2000-2010 trendikasvu-ura määrittäisi potentiaalisen BKT:n, olisi tuotantokuilu nyt lähes yhdeksän prosenttia, kun taas komission arvio on 2,5 prosenttia.
Kuvio 5. Tuotantokuilu erilaisilla oletuksilla suhteessa potentiaaliseen bruttokansantuotteeseen.
Jos vuosien 2000-2010 kasvutrendiin perustuvaa potentiaalista BKT:ta ja tuotantokuilua sovellettaisiin rakenteellisen alijäämän arvioon, olisi Suomen julkinen talous itse asiassa rakenteellisesti ylijäämäinen. Näin ollen myös finanssipoliittisen sopimuksen sisällä meillä olisi mahdollista harjoittaa elvyttävää finanssipolitiikkaa, kun tällä hetkellä uhkana on komission syntisten listalle joutuminen.
Tämän kirjoituksen tarkoituksena on ollut osoittaa, miten tekniset laskentamallit ja niitä käyttävät asiantuntijatahot sitovat poliittisten päättäjien kädet siten, että nämä eivät lainkaan huomaa niin tapahtuneen. Kun finanssipolittista sopimusta oltiin hyväksymässä Suomessa, useissa puheenvuoroissa korostettiin sitä, että sopimus mahdollistaa edelleen aktiivisen politiikan suhdannekuopissa. Valitettavasti tämä johtopäätös perustui siihen, ettei elvytysvaran laskentatapaa ymmärretty riittävästi.
Käytännössä finanssipoliittinen sopimus on vienyt Suomen eduskunnalta tärkeimmän osan sille aiemmin kuuluneesta budjettivallasta. Tulevaisuudessa Euroopan unionissa ja Suomessa olisi syytä käydä kriittistä keskustelua siitä, onko nykyinen tapa arvioida potentiaalista BKT:n tasoa ja rakenteellista alijäämää millään tavalla mielekäs. Jos tätä keskustelua ei käydä, finanssipolitiikkaa ei voida Suomessa ja muualla harjoittaa demokraattisessa ohjauksessa, vaan finanssipolitiikan linja määritetään tulevaisuudessakin puhtaasti teknisten laskelmien ja epäpoliittisen hallinnoinnin kautta.
Jussi Ahokas
Raha ja talous 
Erittäin valaiseva artikkeli. Oltiinkohan eduskunnassa tästä problematiikasta tietoisia, kun talouskurisopimuksen ratifiointia käsiteltiin vuonna 2012?
Valtiovarainvaliokunnan mietinnössä sanotaan näin:
”Valiokunta korostaa, että asetettavat finanssipoliittiset tavoitteet eivät ole tällä hetkellä Suomen kannalta ongelmallisia. Tilanne saattaa kuitenkin muuttua yleisen taloustilanteen kiristymisen ja väestön ikääntymisen myötä. Julkisen talouden vakautta on siten Suomessakin ylläpidettävä valppaasti ja sen rinnalla on edistettävä entistä määrätietoisemmin myös uutta kasvua.
Valiokunta pitää välttämättömänä, ettei sopimus estä normaalin suhdannepolitiikan, kuten elvyttävien toimien ja aktiivisen työvoimapolitiikan, harjoittamista. Tämän vuoksi on hyvä, että mittarina käytetään rakenteellista eikä todellista alijäämää. Sopimuksen mukaisesta menettelystä ei myöskään pidä muodostua sellaista finanssipoliittista raamia, joka pakottaisi tekemään suhdanteita vahvistavia finanssipoliittisia päätöksiä silloin, kun se ei ole koko kansantalouden kannalta järkevää.”
Ilmeisesti tuolloin orastanut kasvu ja julkisen talouden kohtalaisen hyvä tila sekä se, että tässä artikkelissa esitettyä ongelmaa ei ymmärretty, olivat perustana sopimuksen ratifioinnille Suomessa. Suhdannepolitiikan pelivaran uskottiin siis säilyvän, koska rakenteellisen alijäämän uskottiin olevan oikeasti suhdannekorjattu suure.
En löytänyt muita kuin Heikki Patomäen lausunnon sopimuksesta, jossa sen ongelmia käsitellään laveammin eikä juuri tässä artikkelissa esitetystä näkökulmasta. Olisiko sitten esimerkiksi Jaakko Kiander tuonut tämän näkökulman esiin? Joka tapauksessa valiokunta ei ongelmaa lopulta sisäistänyt ja myös pääministeri Katainen toisti välikysymyskeskustelussa samaa valiokunnan viestiä: ”Rakenteellinen alijäämä on aina suhdannetilanteesta putsattu.”
Jussi
Hyvä analyysi mittarin ongelmista. Vaikuttaa todellakin siltä, että päättäjät eivät hahmottaneet näitä ongelmia.
Kirjoitin itse lausuntooni perustuslakivaliokunnalle (22.11.2012):
”Sopimuksen merkittävin epämääräisyys liittyy siinä käytettyyn rakenteellisen budjettijäämän käsitteeseen. Kyseessä on taloustieteellinen käsite, joka on epätäsmällinen. Rakenteellista alijäämää ei pystytä määrittämään yksikäsitteisesti vaan se riippuu siitä millaiseksi talouden tuotantopotentiaali tai tulevaisuuden potentiaalinen kasvuvauhti arvioidaan. Kokemuksesta tiedetään, että esim. OECD:n arviot Suomen julkisen talouden rakenteellisesti jäämästä vaihtelevat suuresti ja että niitä korjataan tilastoissa usein taannehtivasti.”
”…riskinä on, että lamavuosina alijäämä pyritään herkästi tulkitsemaan rakenteelliseksi vaikka se olisikin suhdanneluonteinen. Suomen kannalta on tärkeää, että sopimuksen mukaisesti menettelystä ei muodostu sellaista finanssipoliittista pakkopaitaa, joka pakottaisi tekemään suhdanteita vahvistavia finanssipoliittisia päätöksiä silloin kun se ei koko kansantalouden kannalta ole järkevää.”
Mielessäni olivat kokemukset OECD:n typeristä arvioista 1990-luvulla, jolloin Suomen rakennetyöttömyys ja tuotantopotentiaali arvioitiin täysin väärin.
Kiitos lausuntosi jakamisesta Jaakko!
Tuo mietintöönkin asti päätynyt lause ”suhdanteita vahvistavista finanssipoliittisista päätöksistä” vaikuttikin kirjoittamaltasi. Taaskaan ei voida puhtaan tietämättömyyden piikkiin eduskunnan päätöstä laittaa.
Jussi
Toinen mielestäni varsin hämärä käsite on NAIRU eli se mukamas rakenteellinen työttömyyden taso jossa rukkasten kuuluu pudota käsistä finanssipoliittisessa mielessä ettei inflaatio lähde laukalle. Satuin juuri lukemaan artikkelin, olikohan Tyrväisen joka on kirjoitettu viime laman aikana 90-luvulla jolloin NAIRUn Suomen osalta arvioitiin olevan pitkälti toistakymmentä prosenttia ! Siis oltiin ilmeisesti ihan tosissaan sitä mieltä että vaikka työttömyys olisi jossain 10 ja 15 prosentin välimaastossa niin ei pitäisi elvyttää koska inflaatio voi karata käsistä ! No, sitä saatiin mitä tilattiin ja nyt NAIRUksi arvioidaan käsittääkseni joku 5-6 prosenttia että aikamoiset toleranssit…